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      深化混合所有制改革 推動經濟高質量發展——關于加快陜西國有企業混合所有制改革的調研報告

      發布時間:2020-03-23 來源:西部大開發雜志 人氣:
         
        當前陜西經濟下行壓力持續加大,正在承受“騰籠換鳥”的“痛”,勇闖新舊動能轉化的“關”,經歷資源要素驅動向創新要素驅動的“坎”。作為國資國企大省,陜西實現新舊動能轉換不缺科技、資源和管理基礎,缺的是新機制、新模式、新業態。推進國有企業混合所有制改革一方面能變現存量,實現“以舊養新”,另一方面能引入新業態、新模式,實現“以新換舊”。在這個新舊動能轉換的關鍵階段,加快混合所有制改革,進一步發揮省屬大企業集團在穩增長調結構促轉型中的引領支撐作用,意義尤為重大。
       
        第一,混合所有制改革是深化國資國企改革的核心內容和推動經濟高質量發展的重要抓手
       
        十八屆三中全會以來,黨中央、國務院先后下發了二十多個國企改革頂層文件,力度之大前所未有,國資國企改革進入了新的歷史時期。特別是從近幾年國資國企改革進程來看,改革已從圍繞頂層設計及多項試點工作推進的“多點開花”,轉為以混合所有制改革為重心的“一點突破”。
       
        從全國層面看。2014年以來,國務院國資委、國家發改委相繼啟動四項改革試點、十項改革、國企混改試點、“雙百行動”等,積極推進中央企業和地方企業混合所有制改革。截至2018年,我國國企混改試點累計達到50家(地方國企21家),其中僅2018年當年就增加31家,2019年又推動100家以上的混改試點,并推動2-3家央企集團層面實施混改。“雙百行動”改革試點涉及國企達到404家,已推出四批試點,我國國企混改呈現加量加速的新態勢。目前,國務院國資委監管的中央企業及各級子企業中,混合所有制戶數占比已超70%;旌纤兄聘母镎龔母偁幮灶I域向壟斷性領域邁進,從子公司、項目層面向集團公司層面推進,從有限試點階段向大規模綜合實施階段轉變。
       
        從地方層面看。各地各企業圍繞各自產業特色進行深度混改,由“混”到“改”的轉變趨勢明顯。山東省到2018年底,省屬企業混改比例接近60%,“國有體制、民營機制”優勢得到發揮。天津市2018年有6家市管企業實現了集團層面的混改,市管二級企業完成混改100多家;2019年,市管企業混改不少于16家,力爭2020年以前全面完成競爭類企業混改。遼寧省在競爭性領域的優勢產業和優勢資產中拿出94個混改項目,全部開放股權比例限制。廣東省省屬企業集團層面公司制改革全部完成,二三級企業完成率超過99%。中國聯通作為第一家央企集團層面的混改試點企業,引入阿里巴巴、騰訊、京東、百度等戰略投資者,新引入戰略投資者持股比例約35.19%,同時員工股權激勵占比2.7%,公眾股東占比為25.4%,形成混合所有制多元化股權結構。
       
        從混改成效看。目前全國有2/3的央企引進各類社會資本,半數以上的國有資本集中在上市公司,各省區市混合所有制企業戶數占比總體達到49%。2013-2018年,央企先后完成35家企業重組,戶數由113戶調整至96戶,實施混改的央企子企業中,超過七成實現利潤增長。陜西省先后推出348個項目進行混改,涉及能源、化工、建筑、環保等領域,共引進非國有資本143.65億元。北元化工混改后短短幾年從一個年產10萬噸的小氯堿企業迅速成長為全國單體最大的聚氯乙烯生產基地和陜西省最大的原鹽轉化項目,2018年利潤突破20億元,國企管理規范、資本雄厚的優勢和民企市場反應迅捷、決策靈活的優勢,都得到了充分彰顯。
       
        第二,混合所有制經濟是陜西的發展短板也是追趕超越的潛能所在
       
        近年來陜西積極推進國資國企改革,國有經濟的支撐和引領作用進一步增強。2018年,全省國有企業實現營業收入1.3萬億元,增長11.8%;利潤總額507.6億元,增長11.8%;旌纤兄破髽I達到768家,占監管企業戶數的45.2%。北元化工、榆能化、陜鋼集團、陜汽商用車入選國家“雙百行動”。12戶混改及員工持股試點企業任務基本完成,陜煤新型能源、北元化工員工持股試點形成典型經驗。積極推進企業股改上市,研判確定31戶企業為上市目標,18戶企業為重點培育對象,延長化建、陜建機等公司資產重組進展順利。
       
        同時,必須清醒地認識到,陜西當前對混合所有制改革在經濟高質量發展中的重大作用和重要意義認識不足,不想改、不敢改、不會改等現象不同程度存在,具有突破性、示范性、帶動性的改革亮點不多。當前全省國企混改面僅有43%,與2020年混改面提高到60%、股改總體比例達到50%的目標還存在較大距離。2018年以來陜西向全社會公布了省屬企業88個擬混改項目,雖然有延長天然氣、榆高化等20余戶企業簽訂協議,但尚無項目進入落地見效的實質性階段。盡管陜西在上一輪混合所有制改革中也出現了陜西煤業重組控股北元化工等一些成功案例,但缺乏民營資本參與國企改革的典型案例。具體來看陜西混合所有制改革還存在以下幾個方面突出問題:
       
        混改顧慮尚未消除,混改政策尚不清晰。從調研情況看,無論國企還是民企甚至是部分主管部門均對混改顧慮重重。主觀上有“不想改”的抵觸意識。一些國企管理層安于現狀,擔心行政級別、政治待遇被取消,一些黨政部門擔心國企混改后話語權下降。政策上有“不敢改”的擔憂顧慮。一些國有企業國資體制和法人治理機制還不健全,管理層擔憂承擔國有資產流失風險的責任,而民間資本擔憂在市場準入方面不開放,擔心持股比例較小、難以形成真正制衡,國有企業經營機制不能市場化決策,權益無法得到充分保障?陀^上有“不會改”的能力恐慌。與山東相比,陜西對國資混改缺乏精準操作細則等政策支持,對國資的定價機制、國企持股比例、交易規則、交易程序等還沒具體操作政策,細分產業領域國有企業混改路徑還不明晰,還沒有一整套可供遵循的操作辦法,“老虎吃天不知從哪兒下口”。
       
        混改項目推進困難,混改水平普遍較低。陜西混改歷史欠賬不少,國有企業資產權屬不清晰、多角債權債務沉淀等遺留問題嚴重妨礙了混合所有制改革的推進。國企混改涉及職工經濟補償金、預留離退休職工費用等實際困難,導致向地方移交離退休人員時,地方政府配合積極性不高?傮w來看,經營困難、回報率低的國企社會資本不愿進入,收益高的資源型、壟斷性國企則是社會資本準入門檻太高,同時陜西國企與央企及國際知名企業的戰略合作較少,導致陜西國企混改整體推進緩慢。從混改層級看,陜西國企混改多在二級及以下企業開展,已完成混改的894戶國有控股企業中,二級企業占比不足30%,一級集團公司層面國有資本與民營資本合作更少。從混改方式看,多數是通過合資新設、增資擴股等方式開展,通過推動企業整體上市、引入戰略投資者等大手筆、大規模資本運作方式較少,混改整體效果不佳。從非公資本占比看,陜西7戶混改試點單位,混改后國有股權比例均高于50%,非公資本占比偏低,一定程度上降低了民營經濟參與的積極性。
       
        不少混改流于形式,“混而不改”現象突出。陜西混合所有制改革中,國有產權單一、“一股獨大”等問題依然突出,導致企業治理機制存在先天缺陷,嚴重影響了企業市場經營機制的形成。一些混改項目民營資本作用發揮不夠,混改企業決策與經營行為沒有根本性轉變,特別是在壟斷性行業混改困難重重,即使改制為公司制、股份制企業,但在經營管理上行政化色彩依然較濃,法人治理結構“有形無神”。同時,陜西民營經濟整體上實力不足,大多數民營企業治理結構還不規范,家族式管理問題嚴重,還不具備參與國有企業股權多元化改革的實力。
       
        激勵機制仍不健全,內生動力釋放不足。從調研情況看,陜西國企人事、勞動和分配三項制度改革還沒有取得突破性進展,企業正向激勵機制尚未有效構建,管束有余、激勵不足。大部分國企薪酬分配差異化改革還未展開,效益好的企業員工不能從企業發展中獲得較多效益,企業內生活力不足。國有企業領導人員薪酬分配制度尚待完善,國企干部員工“鐵交椅”“鐵飯碗”“大鍋飯”現象嚴重。員工持股是國企混改重點突破的內容之一,國務院國資委下達陜西10個員工持股試點指標,但陜西僅用了5個試點指標。
       
        第三,加快陜西國有企業混合所有制改革的建議
       
        改革開放以來,國資國企改革始終是經濟體制改革的重要內容和中心環節。作為國資國企改革的重要突破口,混合所有制改革當前已棋至中局,下一步如何改、怎么走,政策方向和突破路徑已日漸清晰。作為國資國企大省,陜西更應當把國有企業混合所有制改革作為推動經濟高質量發展的關鍵抓手,持續用力,為陜西經濟追趕超越奠定堅實基礎。
       
        解放思想強化擔當,切實解決“不想改、不敢改、不會改”的問題。混合所有制改革既是個經濟問題,更是政治問題,我們必須以高度的使命感、責任感,堅決克服國企改革中畏難情緒,盡快扭轉陜西混改在全國較為滯后的被動局面。一是解決“不想改”的問題。建議省委、省政府盡快制定出臺陜西關于深化陜西國有企業混合所有制改革的意見,統一思想認識、凝聚工作合力;加強對陜西國有企業混改情況的監測、評估和指導;建議成立由省發改委、省國資委、省財政廳、省工信廳等部門組成的混合所有制改革領導小組或建立聯席會議制度,負責統籌推進混合所有制改革事宜。二是解決“不敢改”的問題。建議進一步明確政策界限和改革路徑,建立免責容錯機制,對有爭議的國企改革追責問題,建立改革申訴機制和專業評判制度,保護改革者推進混改工作的積極性。三是解決“不會改”的問題。建議借鑒山東經驗,加快制定出臺鼓勵推進資本證券化、引進戰略投資者、發揮中小股東作用、規范開展員工持股、市場化選聘職業經理人等方面的指導意見或配套實施細則,構建陜西推動混合所有制改革的“1+N”政策體系。
       
        分類分層因企施策,以點帶面確保國企混改穩步有序推進。一是堅持分類推進。對于一般競爭性領域的國有企業,要堅持市場化原則,全部開放股權比例限制,不設混改準入門檻;對于關系國民經濟命脈的領域,在國有控股的前提下,廣泛引入社會資本參與建設和運營;對于主要提供公共服務的公益類國企,可保持國有全資或絕對控股;要抓住打造國家級軍民融合深度發展示范區的戰略契機,支持引導軍工企業(院所)通過資產重組、并購、控股、合資合作等方式,吸納優勢民營企業、社會資本參與企業股份制改造和軍工科研院所改革轉制,探索軍民融合改革發展的路徑。二是堅持分層實施。省管一級企業集團層面,以引進戰略投資者為主要方向,混改方案由省國資委會同有關部門研究后報省政府批準;二級公司及重要企業層面,以股改上市為主要方向,混改方案由省管一級企業董事會研究并報國資委備案;三級及以下公司層面,堅持“一企一策”,混改方案由上級子公司研究并報集團公司備案。三是堅持試點帶動。發揮陜西國企實力雄厚、潛力巨大的優勢,抓緊推出一批優質項目進行混改,注重在股權設置、員工持股、資產剝離、混改后公司治理模式、土地資產處置等關鍵問題上形成可借鑒、可參考的典型經驗,以點促面推進混改。
       
        加速產權制度改革,以股權多元化推動混改提質增效。混改的核心是產權制度改革,要提升戰略思維,加快突破資本性質、央地層級、軍地類別、地域歸屬、行業界別等條框限制,加快推動國企股權多元化,促進混改提速增效。一是積極引進戰略投資。對于掌握優質資源資產的省屬企業集團,注重引入央企或國際著名企業作為戰略投資者,大力提升企業的國際影響力和經營管理能力;對于制造類的國有企業,要優先引入上下游產業中具有協同效應的戰略投資者,促進形成規;叨酥圃鞓I集群;對于金融類國有企業,要引入投資業績優、產業整合能力強、市場影響力大的金融戰略投資者,加快提升國有企業競爭能力和服務陜西實體經濟能力。二是推動企業股改上市。陜西在裝備制造、煤炭、電力等領域優勢突出,應穩步推進陜西有色、秦川機床、陜煤北元化工、電子集團泰力松、陜西旅游等優勢企業上市。三是加快探索員工持股。優先支持在人才資本和技術要素貢獻占比較高的充分競爭性領域國企,開展員工持股試點,針對關鍵崗位骨干員工實施“人在股在、人退股退、循環激勵”的做法,設定不少于36個月的持股鎖定期,并建立股權動態調整機制。
       
        深化改革完善政策,保障各類市場主體權益激發企業活力。一是深化“三項制度”改革。全面深化國企管理人員聘任制、勞動用工契約化和全員績效考核及收入分配市場化改革,加快打破單一行政級別式的“大鍋飯”薪酬待遇模式,推動混合所有制企業員工薪酬市場化改革,加快推進企業經營管理人才、科技人才和業務骨干收入與市場接軌,加快構建職業經理人制度,對企業高管人員實行“按質論酬”。二是保障中小股東權益。充分發揮中小股東在國企混改中的重要作用,因企制宜確定國有、民間投資持股比例,鼓勵實行中小股東特別表決權、累積投票制、分類表決制、關聯事項回避表決制,健全有效制衡的公司治理機制。三是創新混合所有制經濟發展平臺。建議陜西組織國有資本建立紓困股權投資專項基金,以市場化方式運作,以債權、股權方式為優質困難民企提供融資支持,幫助企業渡過難關;同時,成立國有資本風險投資基金,以前瞻性、戰略性、基礎性行業為核心、以關鍵技術突破和產業化為重點,大力開發和投資技術創新、產業升級項目。

        陜西省決策咨詢委員會課題組
       
        課題組顧問 / 吳登昌
       
        課題組組長 / 張積耀
       
        課題副組長 / 孫安會
       
        課題組成員 / 華煒 王浩生 范曉鵬 田盤龍 何燁 吳剛
       
        課題組執筆:范曉鵬
      責任編輯:艾米杰
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